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Environnement

Inventaire du patrimoine naturel

Lorsque l’écologie méprise la propriété

Parce que la loi a prévu que les sites et les espèces font partie du patrimoine commun de la nation, possibilité a été donnée à l’Etat de conduire des inventaires du patrimoine naturel jusque dans les propriétés privées. Zones Natura 2000, ZNIEFF, réserves naturelles, tous ces classement de sites nécessitent une étude préalable de l’administration, réalisée sur les sites au détriment du droit de propriété.

Les propriétaires fonciers peuvent se demander si l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui prévoit que la propriété est un droit « inviolable et sacré», trouve encore à s’appliquer. L’article L.110-1 du Code de l’environnement énonce que « les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation », et par la suite, que « leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d'intérêt général ».Depuis sa création, le ministère chargé de l’Ecologie mène une politique à l’égard du patrimoine naturel français qui passe nécessairement par une étude de terrain. Mais la procédure qui encadre le déroulement de ces inventaires est loin de respecter les droits attachés au droit de propriété.

Une procédure simplifiée au fil des années

Le Code de l’environnement prévoit à son article L.411-5 que « L'inventaire du patrimoine naturel est institué pour l'ensemble du territoire national terrestre, fluvial et marin. On entend par inventaire du patrimoine naturel l'inventaire des richesses écologiques, faunistiques, floristiques, géologiques, minéralogiques et paléontologiquesL'Etat en assure la conception, l'animation et l'évaluation ». C’est la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité qui a facilité la réalisation des inventaires. De fait, elle a renforcé les pouvoirs de l’administration en permettant l’accès à la propriété privée par l’application de la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l’exécution des travaux publics.

Par la suite, une circulaire du 2 octobre 2007 est venue préciser les conditions et les procédures de mise en œuvre d’un inventaire du patrimoine naturel. Les agents de l’administration et les personnes auxquelles ses droits sont délégués peuvent ainsi pénétrer sans autorisation dans les propriétés privés pour y exécuter les opérations qu’ils estiment nécessaires à l’étude des projets, que ce soit pour le compte de l’Etat, des régions, des départements ou des communes.

Lors de sa publication, cette circulaire avait fait l’objet d’une vive critique du Président de la Fédération Nationale de la Propriété Privée Rurale, Philippe  Brayer : « Nous contestons devant le Conseil d’Etat cette circulaire qui ne respecte pas les droits attachés à la propriété ! ». Comme seule réponse, le Conseil d’Etat s’était alors borné à rappeler l’absence de caractère impératif d’une circulaire…

Un vulgaire affichage en mairie dans la plupart des cas

La circulaire prévoit donc les modalités d’accès à la propriété privée dans le cadre des inventaires du patrimoine naturel en renvoyant à la vieille loi de 1892. Cet accès doit être précédé par un arrêté préfectoral dans tous les cas, mais une distinction existe selon que l’inventaire doit être fait sur une propriété close ou non.

Pour les propriétés non closes, la procédure est on ne peut plus simple pour l’administration puisqu’un arrêté préfectoral, indiquant les communes sur lesquelles seront conduits les inventaires, doit être affiché en mairie au moins dix jours avant le début des opérations. Non seulement l’information est imprécise puisqu’aucun lieu n’est ciblé mais cette procédure obligerait presque le propriétaire vigilant à se rendre devant le tableau d’affichage de sa mairie tous les dix jours !

Lorsque les inventaires doivent être réalisés sur des propriétés closes, outre l’affichage en mairie (comme pour les propriétés non closes), l’arrêté préfectoral doit être notifié par lettre recommandée avec accusé de réception au propriétaire au moins cinq jours avant l’intervention. Si le propriétaire est absent, l’information doit être adressée au gardien de la propriété. La circulaire rappelle sur ce point que  « la loi précise qu’à défaut de gardien connu, le délai court à compter de la notification faite au propriétaire à la mairie (affichage dix jours avant l’accès, ndlr) et qu’à l’expiration du délai, si personne ne se présente pour permettre l’accès, les agents peuvent entrer avec l’assistance du juge du tribunal d’instance. Toutefois, il conviendra d’essayer d’obtenir l’accord amiable du propriétaire avant de pénétrer sur sa propriété, de façon à rendre exceptionnel le recours au juge. » Notons que la circulaire prévoit que l’administration ne peut pas pénétrer dans les maisons d’habitation. L’inverse aurait été curieux s’agissant d’inventaire du patrimoine naturel !

Inventaire, et plus si affinité...

Comble de l’atteinte au droit de propriété, la loi du 29 décembre 1892 autorise l’administration à pénétrer dans les propriétés afin d’y effectuer des travaux mais également d’occuper temporairement les terrains. Dans ce cas, la loi prévoit tout de même une procédure plus élaborée. L’arrêté préfectoral, qui est porté à la connaissance des propriétaires, doit ici nécessairement indiquer les numéros des parcelles et le nom des propriétaires concernés. Il doit aussi indiquer pour ce type d’opération les travaux en cause, la surface sur lesquels ils portent, la nature et la durée de l’occupation. Un plan parcellaire indiquant les terrains à occuper par l’administration doit être annexé à l’arrêté préfectoral. La circulaire prévoit aussi une visite sur les lieux de l’agent de l’administration avec le propriétaire pour une constatation contradictoire de l’état des lieux avant les travaux. Rien n’empêche donc les agents des services de l’environnement d’occuper pour plusieurs jours, voire plusieurs mois, un site privé.

En rendant applicables les dispositions de la loi du 29 décembre 1892 dans l’exécution des inventaires, les rédacteurs de la circulaire ont occulté tous les droits attachés à la propriété privée. Car au-delà d’une information pour le moins floue des propriétaires et l’absence de consultation, l’administration peut déléguer l’exécution des inventaires à des personnes qui n’ont pas la qualité de fonctionnaires ou d’agents publics mais qui présentent des « compétences scientifiques » les rendant particulièrement qualifiées.

Qui intervient sur les propriétés ? Dans quel but précis ? Et pour quelle durée ? Aucune garantie n’est donnée aux propriétaires pour la réalisation de ces inventaires. Aucune procédure contradictoire n’est prévue pour permettre de présenter d’éventuelles observations. Aucun moyen de contestation, si ce n’est le défaut d’affichage, n’est offert au propriétaire pour se défendre. Quand l’Ecologie quitte son manteau vert pour s’habiller de rouge…

François Bazire Conseil Juridique FNPPR - Paris